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关于深化市属国有企业监事会改革的思考

原创作者:张翔华 来源:龙岩市国资委党委委员、副主任 编辑:龙岩国资协会 2017-07-07 16:07
当前,国有企业全面深化改革正处于关键时期,国有企业维系着我国的经济命脉。

当前,国有企业全面深化改革正处于关键时期,国有企业维系着我国的经济命脉,关系着国家的稳定和发展,改进和强化监事会监督 ,是深化国资国企改革、加强和完善国资监管的一项重要工作。近年来,我市国有企业监事会工作在实践中不断探索和学习,在督促企业强化内部控制、防范风险和推动企业科学发展等方面做出了积极努力。面对新形势、新任务、新要求,不断提升监事会监督水平,服务国有企业改革发展大局,已成为当前监事会工作的重要内容。

一、市属国有企业监事会工作概况

(一)基本情况

1、市属国有企业概况。2009年市属企业“三资”(资产、资源、资本)运作后,市属企业架构相对简单,市国资委监管一级企业只有工发、交发、城发集团(以下简称“三大集团”),2013年起市国资委监管的一级企业逐年增加,在原有“三大集团”之外,先后新增了龙岩市鸿盾保安服务集团有限公司、龙岩市土地发展集团有限公司、福建九州龙岩高岭土公司(从工发集团划出)、龙岩市铁建开发有限公司(从市铁办划转)、龙岩市铁建置业有限责任公司、龙岩市汇金发展集团有限公司(与市财政局共管)、龙岩龙盛担保有限公司、龙岩市龙腾国有资产经营发展有限公司、龙岩水务发展集团有限公司、龙岩文化旅游发展集团有限公司、龙岩人才发展集团有限公司,截至2016年底,市国资委监管的一级企业达到了14家。与此同时,市属二、三级企业快速增加,2009年“三资”运作完成时,市属二三级全资控股企业只有29家,截至2016年底,二、三级全资、控股企业已增至131家。各级企业合并资产总额765亿元,负债总额423亿元,所有者权益332亿元(以上数据均不含纳入市国资委统计的经开区企业)。

2、监事会工作总体情况。市属企业监事会工作在起步阶段借鉴了厦门市模式,2010年市政府从市国资委、财政局、审计局各抽调一名科长兼职担任原“三大集团”外派监事,由外派监事组成监事会工作组对外开展工作。由于厦门模式与国务院国资委模式差异较大,而省国资委外派监事会工作迟至2015年才全面启动,我市的监事会工作起步后,外派监事专职问题一直未能解决(2013年起市财政局人员不再兼任原“三大集团”外派监事)。随着市属企业的不断增加,市国资委、监事会工作组克服种种困难,在努力推进和拓展一级企业监事会工作的同时,大力促进二、三级企业监事会工作的开展,各级企业监事会工作逐渐步入正常轨道。

(二)监事会工作主要成效

1、市属企业监事会体系已经形成。截至2016年底,一级企业监事会除新成立和即将成立的水发、文旅、人才集团外,均按规定全部配备了监事会主席和监事。为解决监事会人员大面积兼职问题,自2014年起,市国资委先后从市审计局协调抽调1名、从市属企业选拔抽调3名(2014年1名,2015、2016年各新增1名)人员,分别担任工发、交发、城发、土发、汇金、鸿盾保安集团和龙腾公司专职监事。与此同时,督促各集团公司对所属二、三级企业监事会进行规范,要求各二、三级企业监事会至少有一名由出资企业派出的监事会主席或监事,每个监事会至少有一名财务专业人员,每名监事的兼职数不超过3个。经过两年的努力,到2015年底止,全部二级企业和大部分三级企业监事会的组成人员得到了规范。

2、监事会工作制度体系基本建立。2010到2011年市政府、市国资委先后出台了《龙岩市国有企业监事会暂行办法》、《龙岩市国有企业监事会工作细则》、《龙岩市国资委出资监管企业支持配合监事会依法开展监督工作规则的通知》;2013到2015年间,市国资委、监事会工作组先后出台了《关于进一步加强和规范所出资企业监事会工作的意见》、《监事会年度集中检查工作规程》、《监事会日常监督工作要点》、《监事会工作会议制度》、《关于报送监事履职报告表的通知》、《龙岩市国资委监管企业监事会年度考核评价暂行办法》。上述一系列文件和制度为监事会工作的开展奠定了基础。

3、监事会检查工作成效显著。对监管企业开展监事会检查一直是监事会履职的重要手段,2013年以来,市国资委和监事会工作组每年组织一次监事会集中检查,2016年起增加一次专项检查,2013到2016年共组织检查5次,向市国资委报送《监事会检查报告》16 份,共计发现被查企业存在问题322项,针对问题向企业提出整改意见和建议143条,得到了市国资委和多数企业的高度重视,并为近年来国有企业案件的查办提供了线索。

4、监事会日常监督工作不断拓展。在做好监事会检查的同时,随着各级企业监事会组成人员的逐步规范,各企业监事会日常履职工作不断拓展,据不完全统计,2015以来,各级企业监事会共列席企业董事会、班子联席会和其他相关会议 262次,报送履职报告表351份;以监事会工作组名义发出《监事会提醒函》5份,约谈企业负责人及相关人员6次、27人。

二、监事会工作中存在的困难和问题。

(一)专职监事力量严重不足。

截至2016年底,14家一级企业监事会人员38名,其中专职监事4名、兼职监事34名。由于兼职人员均为市国资委领导、相关科室负责人和一级企业审计、监察机构负责人,并且其中35人同时兼任多家企业的监事;在二、三级企业监事会中,目前监事会组成人员全部由集团党委、纪委领导和“三总师”,审计、监察、法务人员和上一级企业财务人员兼职,这些人员中也普遍存在兼任多家企业监事的现象。上述人员本职工作繁重,专注于监事会监督的时间受到很大限制,难以适应日益繁重的监督工作的要求。

(二)市国资委监事会管理工作与一级企业监事会工作交叉。

2011年底市政府任命一名“市政府派出的监事会工作组稽查专员(监事会主席)”专职担任“三大集团”监事会主席(不进入市国资委班子,由市国资委管理)。2012年底人员变动后,新任稽查专员(监事会主席)进入市国资委党委班子,2013年市编委印发的市国资委新“三定”方案中,市国资委领导成员中增设“监事会主席”职位。自2013年起,市国资委党委委员、市政府派出的监事会工作组稽查专员(监事会主席)分管市国资委监事会工作和审计科,兼管国资委其他工作,并逐步兼任了5家企业监事会主席。随着一级企业的增加,市国资委相关业务科室(监审科、产权科、统评科)负责人相继分别兼任1到2家一级企业监事会主席。由于一级企业监事会主席全部由市国资委分管领导和相关科室负责人兼任,市国资委、监事会工作组和一级企业监事会的职责界限模糊。与此同时,近年来市本级国有资产监管体制存在的多头管理、权责不清、出资人虚位、企业行政化等深层次问题对国有企业监督工作的影响必须引起高度重视。

(三)监事会成员履职状况亟待改善。

各级企业监事会主要通过参与或配合监事会检查、列席企业会议、日常调研、阅文等方式履职,在监事会成员大面积普遍兼职的情况下,列席企业会议情况不正常,深入企业时间少,加上监事会成员自身能力和专业水平参差不齐,监事会与董事会、经营班子信息不对称,监事与任职企业的沟通不够及时,容易出现监督盲区,监督效果较差。

(四)外派监事会履职手段乏力。

在2015年11月国务院办公厅《关于加强和改进国有资产监督防止国有资产流失的意见》出台前,监事会的职权受到明确限制。为维护企业经营自主权,防止监事会监督“越位”,国务院国资委外派监事会“六要六不”行为规范明确提出:外派监事会“不得参与和干预企业经营管理活动,不得直接向所监督企业发表结论性意见和提出经营管理方面的建议”。与此同时,现行办法中规定的监事会对企业董事、高级管理人员的评价权、奖惩和任免建议权在实际工作中也难以落实。

(五)监督检查发现问题的整改机制尚不健全。

从制度设计层面看,监事会对发现的企业明显违反财经法规和制度的行为以及董事、高管侵害企业的行为可提出整改意见要求纠正;对潜在问题和苗头性问题则通过整改建议进行提示、提醒,由被查企业相关部门和人员、经营层和决策层根据实际情况分析研判,并通过企业内部程序决定后加以整改完善。

从执行层面看,从问题发现和报告,到研究并下达整改意见和建议,到分析研判并落实整改,到整改情况反馈报告,到督查和下一次的检查尚未形成有机的“闭环”。

(六)现行法律法规有待完善。

现行《国有企业监事会暂行条例》、《公司法》、《企业国有资产法》中对国有企业监事会的定位不尽相同,各地国有企业监事会,有的采取外派模式、有的采取内设模式,还有一些则采取“外派+内设”的混合模式,对监事会的职责定位存在差异,赋予监事会的职权也各不相同。2015年国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79号)下发后,相关法律、法规中涉及国有企业监事会的条文亟待修订。现有情况下,如何正确把握监事会工作的“度”和界限,如何正确处理好监督权和企业经营自主权的关系,如何妥善解决监督“缺位”与“越位”的问题,必须认真加以研究。

三、关于深化市属国有企业监事会改革的思考

随着我市国资国企改革工作的不断深入,为更好地保障我市市属国有企业可持续健康发展,进一步强化监事会监督,结合我市市属国有企业实际,应通过深化改革着重做好以下方面:

(一)统一认识,大胆探索创新。

国务院办公厅于2015年11月印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》和2016年8月印发《国有企业违规投资经营责任追究制度》后,围绕着深化国有企业改革,强化国有资产监督这一主题,国有企业监督工作大大提速。《意见》中关于强化监事会监督的内容有两个方面:

1、加强企业内设监事会建设。建立监事会主席由上级母公司依法提名、委派制度,提高专职监事比例,增强监事会的独立性和权威性。加大监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督力度,进一步落实监事会检查公司财务、纠正董事及高级管理人员损害公司利益行为等职权,保障监事会依法行权履职,强化监事会及监事的监督责任。

2、加强和改进外派监事会监督。对国有资产监管机构所出资企业(即一级企业)依法实行外派监事会制度。外派监事会由政府派出,作为出资人监督的专门力量,围绕企业财务、重大决策、运营过程中涉及国有资产流失的事项和关键环节、董事会和经理层依法依规履职情况等重点,着力强化对企业的当期和事中监督。进一步完善履职报告制度,外派监事会要逐户向政府报告年度监督检查情况,对重大事项、重要情况、重大风险和违法违纪违规行为“一事一报告”。按照规定的程序和内容,对监事会监督检查情况实行“一企一公开”,也可以按照类别和事项公开。切实保障监事会主席依法行权履职,落实外派监事会的纠正建议权、罢免或者调整建议权,监事会主席根据授权督促企业整改落实有关问题或者约谈企业领导人员。建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,切实强化责任意识,健全责任倒查机制。

按照上述要求,我市国有企业监事会监督工作必须尽快统一到中央的部署和要求上来,同时结合我市企业实际进行大胆探索和创新。要准确界定监事会的职能,正确处理强化监督与服务企业发展的关系。

(二)尽快完善监事会组织架构,配齐配强人员。

1、加快一级企业外派监事会的设置和人员配备。目前市委、市政府已同意市国资委设立6个外派监事会(其中:3个外派监事会拟各配备1名副处级监事会主席,另3个外派监事会分别配备1名正科级监事会主席),负责市属14家一级企业的监事会监督,目前市编委已批准市国资委新增3名正科级外派监事会主席编制和职数,但3名副处级监事会主席编制和职数尚未得到省编委批复。此外,按照每个外派监事会配备两名专职监事的通常做法,目前市国资委行政编制明显不足,在申请尽可能增加编制的同时,应尽快考虑先从市属企业公开选拔有经验、高素质的专业人员弥补外派监事会人员不足。

2、完善二、三级企业内设监事会的人员配备。对规模大、法人治理结构健全、下属企业多的重点二级企业应至少配备一名由出资企业委派的专职监事会主席或监事,同时要抓紧解决兼职监事兼职过多问题,切实强化各级企业内设监事会的监督职能。

3、理顺监事会管理机构。建议在市国资委监事会工作与审计科加挂“市属国有企业监事会工作办公室牌子”,承担对各级企业监事会工作管理、指导、协调、推进的职能,市国资委分管监事会工作的领导、委机关内设机构负责人不再兼任外派监事会职务,明晰市国资委监事会管理职能与一级企业外派监事会的职责界限,厘清监事会工作“裁判员”与“运动员”的关系。

(三)着力提升各级企业监事会的履职水平

1、着力提升监事会日常监督水平。

一是加快实现事前、事中、事后监督并举。一级企业外派监事会和二、三级企业内设监事会应当针对各自企业的实际,紧盯企业的重大项目和经营过程的重点环节和高风险事项,及时发现异常情况,提醒董事会和经营班子及时防范。

二是不断完善履职方式。在完善现行《监事会日常监督工作要点》、《监事履职报告表制度》的基础上,自上而下地规范各级企业监事的履职行为。企业监事会列席相关会议、查阅相关资料是履职的重要方式,所在企业及相关人员不得以任何借口隐瞒情况,回避甚至拒绝监事会监督。

三是完善沟通报告制度。监事会和监事在日常履职过程中发现疑点和潜在问题,可向企业相关人员提出质询,根据需要可自行开展专项调查,并提请企业负责人予以关注,必要时可建议内审机构组织专项审计或建议纳入监事会年度集中检查项目,对发现的重大事项和敏感性问题,应及时向出资企业主要负责人和监事会,直至向市国资委报告。

2、进一步加大监事会检查力度。

实践证明,由市国资委统一组织监事会检查在问题发现方面具有不可替代的作用,必须进一步强化并切实加以改进。目前市国资委每年上半年组织专项检查、下半年组织年度集中检查的方式应当坚持并继续完善。专项检查应针对不同时期不同企业存在的突出问题和下级企业监事会报告的事项,确定不同的检查重点,形式可以相对灵活。年度集中检查应从一级企业入手,根据需要确定检查重点和检查项目,并根据问题线索延伸检查相关权属企业和项目。各企业监事会应根据日常履职过程中掌握的情况向上级企业监事会和市国资委提出检查建议。要建立相对稳定的监事会检查队伍,充分发挥专职审计人员、专职监事、国资委审计人才信息库、外聘会计中介机构力量的作用,不断提升检查的质量和效果。

3、切实抓好监事会检查发现问题的整改落实。

一是被查企业必须落实问题整改的主体责任。对监事会集中检查和专项检查中揭示的问题,企业必须高度重视,认真分析并制订整改方案,明确整改措施,落实责任领导、责任部门和具体责任人员,规定整改时限,确保整改到位。

二是出资人和被查企业的监事会必须落实问题整改的督查责任,要根据监事会检查揭示的问题,跟踪督促企业问题整改措施的落实,并及时向市国资委反馈报告整改情况,必要时可对有关情况进行核查,同时要针对问题举一反三,避免类似问题在其他企业重复发生。

三是市国资委内部机构和一级企业外派监事会要切实落实问题整改的监督责任。要建立发现问题的整改清单和台帐,同时把检查发现问题的整改情况列为下一次检查的重点内容,对问题整改不落实的企业,市国资委、一级企业外派监事会可约谈企业负责人和相关责任人,责令其整改,对屡查屡犯、拒不整改甚至造成损失的企业和个人,按照《国有企业违规投资经营责任追究制度》等相关规定进行问责。

(四)切实加强监事会队伍建设。

1、加强监事队伍的思想、作风建设和廉洁自律教育,加快研究制订企业监事行为准则。

2、进一步明确专职监事,特别是从企业选拔的专职监事的薪酬待遇、党组织关系和考评管理等问题。

3、健全监事培训制度,每名监事每年原则上安排不少于一次的培训,培训内容尽可能做到多样化,努力提高培训实效。

4、建立和完善对各级企业监事会的履职评价、考核奖惩和责任追究制度,建立各级企业监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度。

(五)整合监督资源,形成监督合力。

1、加强外派监事会与审计、巡察、纪检监察机构的配合,合理调配审计、监事会检查、纪委巡查,减少交叉重复,努力扩大监督覆盖面。

2、加强企业总会计师(财务总监)、外派或内设监事会、内审机构、纪检监察的协同配合,为有利于监督协同,内部审计、监事会和纪检监察机构人员可适当交叉任职。如:审计、监事会会人员可担任纪委委员,纪检监察、审计机构人员可兼任监事会监事,上级企业财务人员可兼任下级企业监事。

3、努力实现经济责任审计、专项审计、监事会检查成果共享和信息相互沟通,充分发挥监督的整体效果,形成监督合力。

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