探索城市建设新模式 助力城市建设新发展

题记:市政项目采用政府购买公共服务模式自2014年推行以来，为全国各地城市建设作出了不可忽视的贡献，如今根据当前有关调控政策，严管地方政府擅自将政府购买服务目录扩展至工程建设领域，意味着该模式即将成为历史，走出融资舞台。今后，在城市建设过程中以何种模式把握关键的资金因素，成为当下各地融资平台积极思索的方向，也是今后城市发展必然遇到和必须解决的问题。  

近年来，为进一步提高居民生活质量、改善城市环境、优化城市功能，我市全力推进中心城区棚户区改造、城市道路等涉及民生、基础设施项目建设工作，但受项目实施主体分散以及征迁、资金等因素的影响，一个片区内相关的城市道路和公共交通、教育、绿化、停车库（场）、污水与垃圾处理等城市基础设施项目，通常无法做到同步报批、同步建设，造成诸如地块收储后周边路网未形成或是开发的商品房但配套设施不齐全等问题，地块开发的价值难以完全体现的同时，也间接引发了群众出行难、入学难、就医难等社会问题。同时，这种“桥归桥、路归路”的“分项、分主体”实施的方式受不同时期国家宏观调政策的制约，有些项目能获得国家金融政策的支持，较好地落实项目建设资金，如棚户区改造项、土地一级开发等项目；而市政道路、桥梁、土储等项目受到的融资制约越来越大，融资渠道也进一步收窄。

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，也是继续打好“三大战役”的重要一年。根据《2017年龙岩市城乡面貌提升改善实施意见》，今年我市城建项目投资高达123亿元，市城投公司作为中心城市“项目落地攻坚战役”的主战场之一，将全力推进项目策划生成、投融资与建设管理作为中心工作，承建了其中60多亿元的投资压力。

当前，国家财政部、人民银行等各部门正在掀起大规模的违规举债问责风暴，对于市政道路、安置房等公益性项目按原来的政府购买公共服务、融资租赁等方式进行融资，将涉嫌违规举债问题。在国发（2014）43号等一系列规范政府举债行为的宏观政策调控下，及时准确研判各时期的金融政策，适时调整项目运作模式，才能依法依规推进项目建设。

所谓“兵马未动、粮草先行”，在金融政策调控及投资需求提高的压力下，如何创新城市建设新模式，落实项目建设资金，已经成为当前各部门急需解决的一个重要问题。现就该问题结合当前的一些金融政策，谈谈对“片区综合开发运作”新模式的探索与思考。

一、总体思路

按照“统一规划、统一立项、统一融资、统一征收”、“分类报批、分项实施、分类接收”的“四统三分”的原则。将某片区的学校、道路、安置房、医院、小公园、土地一级开发等各类项目统一打包成一个片区棚户区改造项目，通过当前国家政策支持的棚户区政府购买服务方式，由市属某国有企业作为项目业主承担报批、融资、建设、移交工作。

“统一规划”：规划部门负责统一规划棚户区改造即片区内的各项建设内容及方案，如出让地块、安置房、道路、学校、公园、医院等分项建设体的各项指标及用地范围。在规划片区内出让地块规模时，尽量留足出让地，使出让地的收益尽量平衡片区内其他公建项目的建设成本。

“统一立项”：由市政府委托市属某国企作为项目业主开展项目的立项、可研批复工作。把片区内的建设内容全部打包在一起统一立项。若分开立项，项目拆分后又回到原来“桥归桥、路归路”的局面，难以融资。

“统一融资”：由项目业主将项目以棚户区改造项目向国开行等金融机构申请融资。

“统一征收”：即项目的征迁工作统一由新罗区政府负责开展征收工作。

“分类报批”：（1）因项目内有市政道路、安置房等市政基础设施用地，医院、学校等文体用地及出让地，受用地报批规模的限制，应按照不同类别的土地进行分类报批；（2）项目内的所有用地由项目业主统一分类分批报批，涉及出让地土储中心报批，项目业主依法组织平整后后交由土地部门进行公开出让。出让收益扣除相关税费后拨付给项目业主用于支付整个项目的征收成本；（3）各类建筑体的性质不同，相关的报批手续也不同。

“分项实施”：即片区内各分项项目可由各专业部门或企业代建实施，如市政道路委托市城投公司代建，安置房建设委托土发集团或安居公司代建，医院、学校等项目委托城发集团代建，园林绿化项目委托市园林局代建。

“分类接收”：片区内的项目建成后，按照有偿或无偿的方式分别移交相关职能部门或使用单位接收管理。如道路、公园等公益性分项目移交市政维护处、园林局，医院、学校等准经营性分项目有偿移交使用单位。

 二、片区开发实施的亮点

1.统一规划形成了有规模的项目包。将片区内不同类的项目进行统一打包，解决了项目规模小、分散，有利于形成较大规模项目包、贷款包的问题。

2.整体融资降低了融资成本。通过形成较大规模贷款包，并套用当前的棚户区购买服务政策，实现批量性项目同步、大额、长期的评审承诺，提高投融资效率。同时，解决了单个城市道路、安置房难以融资的问题。

3.同步完善配套设施提升了片区综合功能。实施片区内的各项目同步规划、同步实施，防止出现地块收储了相关道路未建成，土地难以出让；或者是土地出让开发了、安置房建设回迁了，但片区内的医院、学校等配套设施未建成，导致群众生产生活极其不便；或者是学校建成了，但通往学校的路未建成等等问题的发生。

4.通过棚户区内出让地块的经营收益平衡部分公建项目的征收及建设成本，以及片区内的医院、学校项目有偿移交使用部门产生的收益弥补建设成本，可减少财政补贴支出。

三、片区开发需要解决的问题

首先是要统一思路的问题。目前中心城市各类不同项目由不同的实施主体分类实施，这既存在部门间的利益问题，也存在企业间的利益问题。如城市道路、桥隧由市城投公司实施，棚户区改造项目由安居公司实施，土地收储安置房项目由土发集团实施，学校由教育部门实施等，实施力量分散。因此，需打破部门、企业之间的壁垒，进一步整合项目资源，做大项目包，明确统一的项目运作实施主体。

其次是运作实施主体的问题。因当前城市棚改项目、城市基础设施项目由城发集团主导实施，土地收储及一级开发项目由土发集团在主导实施，两个集团所做的项目均属片区开发建设的分项内容。建议实施主体可由城发和土发集团来组织运作实施。